井冈山机场与空军场站召开军民航融合深度发展联席协调会

然而，这也是一个公私合作面临的严重风险。

在撤销诉讼的判决作出之后，行政行为的合法性问题才有真正的回答。行政机关之间的权限分工是现代行政专业化、专门化的结果。

[45]基于这种公定力，先行行为的合法性得以维护，不可在后续行为的撤销诉讼中受到挑战，超过起诉期限即已截断先行行为的违法性问题，进而只能推定为合法的行为。对于前者，他则认为可主张先行行为的违法性。如此，对于安全认定的妥当与否，就难以给欲进行争议者充分赋予程序的保障……即使知道安全认定的存在，考虑到并不是由安全认定直接产生不利，在有了建筑确认之后才使不利后果现实化，在这一阶段之前不采取提起争讼的手段，该判断也未必不合理。那么，是否意味着可以当然地承认违法性继承呢？违法性继承固然与先行行为的公定力无关，只是在审查后续行为的合法性而已，但终究是在后续行为的审查中允许主张先行行为的违法性。审查权限的分配很大程度上只是立法政策的问题。

[62] 〔日〕福井秀夫「事業認定をめぐる訴訟上の問題点（下の１）」用地15巻178号（1982年9月）52頁。因而，那种在救济法上继续探讨实体法或程序法上违法性继承要件的做法已无必要。人作为社会存在物所处的领域被降到人作为单个存在物所处的领域之下。

[34]沃尔夫等：《行政法》第3卷，第390页以下。根据德国行政法教义学的分析，又可进一步分为授权和其他行政辅助形式。以给付行政领域为例，给付行政兴起是为了应付19世纪急速发展的工业文明与自由法治国时代所造成的社会问题，例如疾病、失业、工业事故等，这些在传统上都被认为是国家行政必须解决的问题。四、公民参与行政的法律规制 （一）理论框架：建立公民参与行政的协商民主逻辑 前面归纳提炼的各种风险，归根结底是由于参与行政按照纯粹的市民社会逻辑或政治国家逻辑行事所导致的。

行政部门由于寻租、偏私、不负责任等原因在选择合作对象上经常存在随意、明显不合理或有意徇私等现象。然而，这种论证遭到了很多批评：例如，在公共领域中的人，其本质不能仅仅是原子式的个人，还应该具有共同体的内在属性。

在公私合作层面，透明度原则更是公民和政府都必须坚持的制度底线。包括：参与行政的主体是否有比较完善的组织架构。它既要防止行政机关蜕变为上层分利同盟或无效率的官僚机器，也要防止参与过程变成公民逐利的舞台，消解了公共性。实质理由的辩论和陈述也是确保参与不沦为强者操纵工具的关键。

因此，公民参与行政引发的风险本质上是一种妨碍人自我解放的风险，也具有复合的、多层次的形态，它既可能由作为参与者的公民造成，也可能由政府的行为所带来，如果法律无法有效约束上述双重逻辑各自的恣意扩张，就必然会在具体的参与活动中产生风险：要么不能有效遏制市民社会逻辑蕴含的败德风险（黑格尔语）进入行政领域，从而导致假公济私、私欲伤害公益。[51]从而也是对公民参与的自由主义叙事的深刻超越。二是实质环节——如何参与。后者则是公民可以基于合同独立完成某项技术性的工作并向行政机关报告，但无权独立作出行政决定。

参与行政涉及的法律保留事项主要是参与的主体身份和参与程度，在干预行政范畴内，原则上只能是公职人员或法律授权主体参与，除非有例外和正当理由否则其他主体的参与就是对法律保留原则的违反。而协商民主更强调的是公民与政府在公共领域中内生的沟通与对话，因此它所孕育的责任伦理必然是一种互相问责的架构，协商的前提是资格对等与理由较量，责任的本质是一种正当化说明，它在协商的结构里必然是相互的与对等的。

[22] 挽救人的异化需要实现人的解放。[37]参见V.Raghavan,Guidelines for Public-Private Partnership in Prison Management, Economic and Political Weekly,vol.46,no.4(January 2011),pp.16-19. [38]参见V.Raghavan,Guidelines for Public-Private Partnership in Prison Management, pp.16-19. [39]很多学者认为公私合作是一个集合概念，是从某个特殊的角度认识以共同负责为导向的合作国家的特征，以及公共行政部门进行合作的不同方式。

[28] 2.第二阶段：以促进政府公共治理为目标的参与 20世纪80年代后期90年代初，由于财政规模的限制以及行政任务的日益复杂，越来越多的国家开始将行政任务交由私人资本或个体力量来完成，发展出公私合作的模式。第三，理性协商基础上的参与必须建立起互相问责的网络。[32]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第29页。[40] 从特征上看，公私合作一般要涵盖公共机构与私人部门较长时间为了特定公共任务而稳定的合作、一般工程的经济投入由私人部门通过复杂的法律关系来承担，当然会有基本的公共资金配额、私人部门参与工程的各个方面，包括设计、实施、收益。政府决策的基础数据和各种参考信息必须客观、真实。因为政治解放的限度一开始就表现在：即使人还没有真正摆脱某种限制，国家也可以摆脱这种限制，即使人还不是自由人，国家也可以成为自由国家[25]。

[61]因此，参与行政的问责必然是一种互相问责，而不是传统行政法学强调的仅仅对公权力机构进行问责。从中国的情况来看，尽管自1996年《行政处罚法》以来就有很多法律、行政法规和规章规定了诸如听证、陈述理由等参与程序，但制度设计上和实践中都缺乏充分有效的资源保障。

第二，辩论和实质理由。欧盟执委会于2004年发布《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》，在总结世界上多数国家经验基础上概括了公私合作的基本架构。

（1）合作方选择的瑕疵 无论何种形式的公私合作，首先遇到的一个问题就是如何正确地选择合作方，如何避免公私合作变成一种侵吞公共利益的合谋，甚至成为少数公权力部门、个人通过公私合作来进行权力寻租。（二）公民参与行政的具体风险领域 1.公法上的授权与委托 在行政法上公民可以基于宪法或法律的授权取得公法上的行政主体身份，直接行使行政职权，产生法效果，而个体由此获得相应的收益，其本质上就是个体分享国家的行政权。

在此基础上，他提出了四层问责网络：议会、法院、专业团体和公众。[33] 公民还可以接受行政机关的委托或命令而协助行政机关参加行政活动，但此时公民并不具备独立的行政主体地位，也不能独立开展行政职权。因此应该建立起互相问责的程序，包括事由、启动、质询、谈判、追责、纠纷解决等。在黑格尔看来，所谓市民社会的伦理非充分性，可以概述为如下几个方面：首先，市民社会是一个需求体系(system of needs)，即需要与需要的满足。

因此，在摆脱了宗教统治的自由国家，也有可能会产生对自由人的奴役、统治与剥削。对于公共治理的参与来说则必须尽量将挑选和随机结合在一起，并按照一定标准进行具体分组，以提高商谈效率。

同时，对于公民个体，还应该考虑其聚合责任规则体系的建立，也就是有来自于独立的第三方、公民主体本身的监督及自律(或者可以称为公民主体的行政法义务与责任机制)，[62]从而建立一套完整、多元、无缝隙的问责体系。同时，参与人群必须有一定的基数，否则无法保证足够的代表性。

在明确对象后对于公共任务的经营、处置、收益等各个环节也容易疏于监管，出现损害公共利益的后果。这种全过程的公开大大挑战了传统信息公开领域对于过程信息不予公开的要求。

它确立了一方需要负责的对象以及承担责任的过程。[16]但随着战后所谓福利政策模式向公共援助模式的转变，越来越多私人部门(private factor)介入到国家行政的任务中并与政府进行合作，行政借助公民的资本或力量更好地完成公共援助和给付的义务。巴西Porto Alegre市自从1988年以来，每年在16个区举行1000人参加讨论的市政财政大会，公民直接参与讨论财政预算投向哪些重大公共项目建设。（1）建立全程问责的规则。

[16]M.Stolleis,History of Social Law in Germany,Berlin:Springer,2014,p.53. [17]M.Stolleis,History of Social Law in Germany,pp.164-165. [18]M.Stolleis,History of Social Law in Germany,p.167. [19]《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年，第172-173页。例如在当代德国法上就只能依靠单行法或一般法理对不同的公私合作形式采取不同的公法或私法的法律适用程序。

无论是利害关系人参与还是公共领域的参与，乃至公私合作，都不可能是全民参与，最终都必须处理一个选择谁来参与的问题，也就是代表性的问题。2.程序的公正性与公共性提升 无论何种层次的参与，都必须建立起程序的公正性与公共性的基本标准，而这个基本标准的核心应该是确保理性对话机制能够充分发挥作用，最大程度追求和实现公共利益。

[41]其次，具体的程序建构还缺少竞争性对话和全程监管两大基本制度。(参见宋金波等：《泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险》，《管理案例研究与评论》2009年第3期) [46]最高人民法院《关于适用中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条。